|
|
Соловьев С.Г.
Проблемы функционального разграничения компетенции Главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти
Проблема разграничения компетенции в любой публично-правовой системе является одной из наиболее проблемных. Особую актуальность в настоящее время эта проблема приобрела применительно к системе муниципальной власти, так как эта публично -правовая система и соответствующий ей правовой институт обладают значительной новизной своего правового содержания. Это обусловлено тем, что в достаточно недавнем прошлом публично-правовой феномен «муниципальная власть» совсем не исследовался в правовой теории, так как система местного самоуправления, которая обусловила появление муниципальной власти, сама отличается значительной новизной.
Сущность проблемы разграничения компетенции в системе муниципальной власти на сегодня состоит в том, что в муниципальных образованиях сегодня функционирует два равнозначных публично-властных субъекта, наделенных муниципально-властными полномочиями. В качестве таких субъектов следует выделить Главу муниципального образования и местный представительный орган, которые отличаются достаточной новизной своего правового статуса и, естественно, имеют размытые критерии отграничения их компетенции.
Анализируя научные разработки, посвященные проблеме разграничения компетенции высших выборных должностных лиц местного самоуправления и местных представительных органов1, следует отметить, что в настоящее время разграничение их компетенции может проводиться по различным основаниям. Однако, в нашем понимании, первичным в этом вопросе является функциональное разграничение их компетенции.
Приступая к рассмотрению обозначенной проблемы, считаем необходимым указать то, что согласно ч.2 ст.3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. С учетом содержания указанной нормы, базируясь на некоторой схожести муниципальной и государственной власти, опираясь на разработки ученых, исследовавших юридическую природу государственной власти2, можно утверждать, что в пределах муниципального образования осуществляется муниципально-властное воздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной, иерархически соподчиненной системой муниципальных органов.
В этой системе муниципальные органы должны функционировать как единое целое, так как местные властные учреждения делят между собой все функции, связанные с решением местных дел, и поэтому они должны работать в структуре муниципально-властного аппарата синхронизировано и сбалансированно. Если нарушить нормальное функционирование любого муниципального органа, являющегося частью муниципально-властного аппарата, то это, в зависимости от важности выполняемой им функции, может повлечь серьезный сбой в деятельности всей системы муниципальной власти.
Отмеченное обстоятельство обуславливает вывод о том, что принципиальное значение для функционирования системы муниципальной власти имеет не муниципальный орган, как таковой, а выполняемая им функция, которая, по мнению С.С.Кравчука, выступает как отдельное направление деятельности органа.3 Следовательно, наибольшую важность для четкого решения местных вопросов представляет именно реализация функции, возложенной на муниципальный орган.
Однако, функция любого муниципального органа полностью производна от функций, реализуемых в системе муниципально-властного аппарата, и представляет собой «основное направление его деятельности [ССГ1]выражающее его сущность..».4. Следовательно, при характеристике такого муниципально-правового понятия, как «функция муниципального органа» принципиальное значение имеют его характеристики, определяющие содержание деятельности конкретного муниципального органа.
Важно, по нашему мнению, обратить внимание и на то обстоятельство, что реализация определенной функции муниципальным органом представляет собой не просто произвольную деятельность муниципального органа, а деятельность, имеющую четко определенное содержание. В связи с этим, можно предложить определение функции муниципального органа, как юридически закрепленного круга действий, возложенного на муниципальный орган и безусловного для его исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность, имеющая нормативно фиксированное содержание.
В приведенном определении сознательно сделан акцент на том, что муниципальный орган является не свободно действующим муниципально-властным субъектом, а властной структурой, специально созданной местным населением для реализации определенных вопросов местного значения и имеющей четко фиксированные пределы и детерминированное содержание своего функционирования.
Переходя к непосредственно проблемам, связанным с разграничением функций в системе муниципальной власти, следует начать с того, что в настоящее время ключевыми направлениями ее деятельности являются нормотворчество, правоприменение, контроль за правоприменением и представительство интересов местного населения. В силу указанного обстоятельства, по нашему мнению, следует акцентировать внимание на следующих функциях, реализуемых органами системы муниципальной власти.
Во-первых, в числе функций, реализуемых в системе муниципальной власти, следует выделить нормотворческую функцию. Содержание указанной функции, связанной с установлением муниципальных юридических норм, обусловливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме соответствующих субъектов, устанавливающих юридические нормы, являющиеся общеобязательными для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.
Если проанализировать правовое положение муниципально-властных субъектов на предмет осуществления ими в пределах муниципального образования нормотворческой функции, то можно отметить, что в современной схеме осуществления местного самоуправления нормотворчеством занимается Глава муниципального образования, издающий Постановления, содержащие муниципально-правовые нормы.
К примеру, в соответствии с ч.3 ст.26 Устава муниципального образования «Город Алапаевск» Свердловской области, утвержденного Решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 4.07.97 г., акты Главы муниципального образования «Город Алапаевск», Свердловской области, утвержденного Решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 4.07.97 г.,#E акты Главы муниципального образования «Город Алапаевск», принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.
Применительно к реализации данной функции в системе муниципальной власти, необходимо уточнить, что в процессе своей деятельности Глава муниципального образования издает не только Постановления, но и Распоряжения. В связи с этим в научной литературе имеется мнение о том, что к нормативно-правовым актам Главы муниципального образования (актам, содержащим юридические нормы) относятся Распоряжения Главы муниципального образования.5По нашему мнению указанное суждение не является бесспорным, т.к. если принять во внимание тот факт, что традиционно в теории права нормативный акт определяется, как «официальный документ содержащий юридические нормы»6 («узаконенные правила поведения общего характера, т.е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»)7, то Распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а содержат индивидуально — ориентированные, организационно — распорядительные предписания индивидуализированного характера.
Следовательно, Распоряжения Главы муниципального образования, не содержащие юридических норм, не могут быть признаны нормативно-правовыми актами, а являются правоприменительными документами, представляющими собой правовые акты муниципального высшего выборного должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц»8
Рассматривая реализацию нормотворческой функции в системе местного самоуправления, следует отметить тот факт, что кроме Главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий Решения, обязательные для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений. К примеру, в соответствии со ст. 42 Устава муниципального образования «город Миасс» Челябинской области, принятогоРешением Миасс-кого городского совета депутатов от 08.02.2001 N 3, полномочия по решению вопросов городского значения Совет реализует путем принятия решений, которые в соответствии со ст.133 указанного Устава являются обязательными для исполнения всеми расположенными на территории Города организациями, общественными объединениями, а также органами местного самоуправления в Городе и гражданами.
Второй функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, является правоприменительная (исполнительно — распорядительная) функция.Содержание правоприменительной функции обуславливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспечивающих практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных нормативных актов.
По нашему мнению, в рамках правоприменительной функции можно выделить две производные функции:
Если же проследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, то нетрудно заметить, что в системе местного самоуправления Глава муниципального образования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют претворение в жизнь требований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования.
Однако, и местный представительный орган также в процессе своего функционирования занимается претворением в жизнь требований муниципальных юридических норм (например при организации местных выборов) и распоряжается материальными и финансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующего муниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестирования местного бюджета).
С учетом вышеуказанных фактов можно сделать вывод о том, что правоприменительную функцию на территории муниципального образования осуществляют, как Глава муниципального образования так и местный представительный орган. Поэтому, если подходить к терминологии муниципального права с формально — юридических позиций, то исполнительно — распорядительным субъектами в области местного самоуправления следует обозначать, как Главу муниципального образования, так и местный представительный орган.
Третью функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, является представительская функция. Содержание представительской функции заключается в представительстве интересов местного населения. Представительство интересов местного населения в первую очередь осуществляет местный представительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения.
К примеру, в Уставе муниципального образования «Город Алапаевск» Свердловской области представительный орган местного самоуправления прямо определяется как выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.Однако, в системе муниципальной власти имеется еще один субъект, который реализует указанную функцию. Этим субъектом является Глава муниципального образования, который избирается местным населением и также представляет его интересы.
Следует отметить, что традиционно в теории муниципального права в правовом положении Главы муниципального образования не отражается его представительская функция. Однако, если попытаться осмыслить соотношение представительного мандата Главы муниципального образования и совокупности представительных мандатов всех депутатов, входящих в представительный орган, то можно сделать заключение, что по своей представительской значимости мандат Главы муниципального образования, избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, избираемых по определенным округам.В связи с большой представительской значимостью Главы муниципального образования непонятно, почему данный аспект его правового положения более четко не выделяется в уставах муниципальных образований.
Четвертую функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, следует обозначить как контрольная функция. Реализация контрольной функции предполагает определенное подчиненное положение контролируемого субъекта местной жизни в отношении контролирующего субъекта. Содержательную сторону контрольной функции составляют два следующих момента:
Исходя из анализа накопленной практики местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной власти осуществляют:
Проанализировав все вышеизложенное в отношении функций, реализуемых в системе муниципальной власти, напрашивается вывод о том, что на современном этапе развития муниципального строительства в Российской Федерации система муниципальной власти представляет собой достаточно функционально не дифференцированный публично-властный механизм в рамках которого основные управленческие функции реализуют, как Местная Дума со своим подчиненным аппаратом, так и Глава муниципального образования со своими подчиненными структурами.
Указанный вывод находит свое подтверждение и на практике. К примеру, в отношении реализации контрольной функции в ч.1 ст.12 Устава муниципального образования «Ревдинский район» Свердловской области, принятого Решением Ревдинской районной Думы 4.09.96 года, прямо записано, что в системе местного самоуправления данного муниципального образования контрольную функцию реализуют, как Ревдинская районная Дума, так и Глава Ревдинского района.
По нашему мнению, подобное функционально не дифференцированное состояние муниципального властного механизма принципиально недопустимо, так как в рамках подобной теоретической конструкции уже на концептуальном уровне содержатся предпосылки для последующего практически — функционального противостояния местных представительных органов и высших должностных лиц муниципальных образований, которое уже наблюдалось в 1992-1993 году, что явилось одной из причин последующего конституционного кризиса.
Примечания
Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции Главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // «Академия Тринитаризма», М.,Эл № 77-6567, публ.10569, 28.07.2003
[Обсуждение на форуме «Институт Законодательства»]
Проблемы функционального разграничения компетенции Главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти
- Исполнительская функция, которая заключается в непосредственным, буквальным исполнении требований юридических норм.
- Распорядительская функция, связанная с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пределах муниципального образования.
- контроль за деятельностью муниципальных учреждений, находящихся в вертикальном подчинении по отношению к контролирующему субъекту,
- контроль деятельности различных юридических и физических лиц, действующих на территории муниципального образования, предполагающий возможность контролирующего субъекта самостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, не соблюдающим требования юридических норм.
- Местный представительный орган, контролирующий в пределах своих полномочий деятельность участников местных общественных отношений.
- Глава муниципального образования, непосредственно контролирующий в пределах своих полномочий деятельность всех участников местной жизни и делегирующий отдельные контрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в его подчинении.
Примечания
Барабашев Г.В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления. // Народный депутат. 1991. №11; Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестн. Моск. университета. Серия 11. ПРАВО. 1993.№3; Белораменский В.В. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе городского самоуправления.// Вестник СПбГУ. Серия 6. 1993; Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы раз-граничения полномочий в сфере муниципальной собственности. // Сов. гос. и право. 1993. №3.- Теория государства и права. /Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. Екатеринбург. 1996. С.154.
- Кравчук С.С. Правовые проблемы дальнейшего совершенствования представительных органов государственной власти. М., 1973. С.83.
- Теория государства и права. Екатеринбург. 1996. С.143.
- Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С.217.
- Теория государства и права. /Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. Екатеринбург. 1996. С.289.
- Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994. С.7.
- Теория государства и права. /Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. Екатеринбург. 1996. С.388.
- Устав муниципального образования «Город Алапаевск», утвержденный Решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 4.07.97 г. N 43.
Соловьев Сергей Геннадьевич,
заведующий кафедрой
Конституционного, гражданского
и муниципального права Южно-Уральского
государственного университета,
кандидат юридических наук
заведующий кафедрой
Конституционного, гражданского
и муниципального права Южно-Уральского
государственного университета,
кандидат юридических наук
Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции Главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // «Академия Тринитаризма», М.,
 |