Напечатать документ Послать нам письмо Сохранить документ Форумы сайта
АКАДЕМИЯ ТРИНИТАРИЗМА На главную страницу
Соловьев С.Г.
Проблемы функционирования механизма ответственности Глав муниципальных образований

Oб авторе
В муниципальном управлении Глава муниципального образования обеспечивает координацию всей системы местного самоуправления по решению вопросов местного значения и занимает ключевую позицию в системе местного самоуправления. В процессе становления местного самоуправления в России обозначилось быстрое нарастание усиления власти этого должностного лица, не просто возглавившего в 90-е годы деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворявшего местную власть, в которой слишком часто местное самоуправление на мэрах начиналось и на них же заканчивалось1.
Усиление властных позиций Главы муниципального образования в значительной мере было обусловлено тем, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление было выведено из системы государственной власти, которая предполагала отработанные схемы контроля за деятельностью должностного лица, осуществлявшего управление на местном уровне. Последствием этого явилась ситуация, когда Главы муниципальных образований получили значительную самостоятельность, которая, по мысли законодателя, должна была контролироваться и ограничиваться системой правовых механизмов, таких как: механизм ответственности перед местным населением, механизм ответственности перед государством, механизм внутрисистемного контроля в системе муниципальной власти.
Однако, следует признать, что отмеченные механизмы ответственности Глав муниципальных образований в период формирования современной системы местного самоуправления являлись в значительной мере не проработанными. На это обстоятельство было особо обращено внимание в докладе рабочей группы по вопросам развития местного самоуправления Государственного совета Российской Федерации. В нем отмечается тот факт, что явный недостаток действенных контрольных инструментов в сфере местного самоуправления возник закономерно, так как Российское местное самоуправление в силу специфики своего формирования оказалось выведено как из-под гражданского контроля снизу, так и из-под политического контроля сверху. В связи с этим целые сферы жизнеобеспечения и удовлетворения повседневных нужд граждан, формально переданные местному самоуправлению, на самом деле тем самым выведены из-под государственного контроля и не поставлены ни под какой другой. В местном самоуправлении Российской Федерации наметилась тенденция превращения его в «серую зону», рождающую целый спектр социальных патологий.
В связи с этим, настоящее время с особой остротой встает вопрос о совершенствовании механизмов ответственности высших выборных должностных лиц местного самоуправления, в значительной мере определяющих функционирование системы местного самоуправления. Сегодня очевидно, что нечеткое правовое решение этого вопроса является источником серьезнейших политических рисков.
Рассматривая поставленную проблему, нам представляется правильным выделить следующие основные элементы, обеспечивающие функционирование правового механизма ответственности Глав муниципальных образований:
  1. механизм ответственности Глав муниципальных образований перед местным населением;
  2. механизм ответственности Глав муниципальных образований перед государством;
  3. механизм муниципального внутрисистемного контроля в отношении Глав муниципальных образований.
Рассматривая механизм ответственности Глав муниципальных образований перед местным населением следует указать, что в общих чертах он установлен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, содержащем статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Данный закон установил такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения. Однако, в нем четко указано, что порядок и условия наступления ответственности Глав муниципальных образований в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.
Следует признать, на практике применение указанного вида ответственности является достаточно проблематичным, так как в уставах муниципальных образований процедура отзыва Главы муниципального образования и, как правило, не закрепляется, а если и закрепляется, то очень абстрактно, в общих фразах.
На основе анализа уставов муниципальных образований Уральского федерального округа, следует отметить, что в них, как правило, применительно к отзыву Главы муниципального образования не определяются: основания отзыва; порядок возбуждения вопроса об отзыве; субъект, наделенный правом назначить голосование по вопросу отзыва; процедура сбора подписей; порядок финансирования и проведения агитации; процедура назначения, проведения и подведения итогов голосования; последствия голосования; порядок прекращение полномочий Главы муниципального образования; меры принуждения к отставке в случае отказа Главы прекратить свои полномочия в случае выражения недоверия.
С учетом всего вышеизложенного, следует констатировать тот факт, что в настоящее время практическая реализация процедуры отстранения Главы муниципального образования от занимаемой должности в результате выражения ему недоверия населением муниципального образования является очень проблематичной, что порождает несостыковку между правом населения избрать Главу муниципального образования и правом населения привлечь его к ответственности.
Помимо ответственности Главы муниципального образования перед населением в системе ответственности Главы муниципального образования следует выделить механизм его ответственности перед государством, анализ которого представляется достаточно интересным в научном плане.
В настоящее время, в законодательстве прописан следующий механизм. Глава муниципального образования, принявший противозаконный нормативный акт, обязан в срок, установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию о решении суд в течении десяти дней со дня вступления решения суда в силу. В случае, если противозаконный акт не отменен Главой муниципального образования, что повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то полномочия Главы могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.
Закрепленная в законодательстве процедура отрешения Главы муниципального образования схематично может быть сведена к следующему юридическому составу:
  1. Вынесено решение суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону.
  2. Решение суда неисполняется Главой муниципального образования.
  3. Неисполнение Главой муниципального образования судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.
  4. Имеется предупреждение Главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения.
  5. Глава муниципального образования в течении месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимает мер по исполнению решения суда.
Следует особо отметить, что только лишь при соблюдении всех элементов приведенного юридического состава Глава муниципального образования может быть отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течении трех месяцев со дня вступления в силу решения суда Главой муниципального образования не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта РФ, то Президент РФ вправе отрешить Главу муниципального образования от должности.
Рассматривая механизм ответственности Главы муниципального образования перед государством, отметим, что приведенная схема ответственности Глав муниципальных образований в настоящее время все же далека от идеальной. Как отмечают в своей работе А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд3, приведенный механизм ответственности Глав муниципальных образований имеет ряд недостатков, а именно:
  1. не предусмотрена ответственность Глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;
  2. основанием ответственности Глав муниципальных образований является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;
  3. в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного Главы муниципального образования, назначаемый по контракту Глава местной администрации не подпадает под действие указанного механизма ответственности перед государством.
Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности Глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет практики применения, позволяющей оценить его проработанность. Однако, не стоит отрицать и положительные стороны существования подобных правовых механизмов ответственности, так как даже отмеченная гипотетическая возможность отрешения Глав муниципальных образований была расценена некоторыми из них как нарушение их самостоятельности и стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который рассматривая законность прежней редакции механизма отрешения Глав муниципальных образований в своем постановлении от 16 октября 1997 года №14-П «По делу о проверке конституционности п.3 ст.49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отметил, что установленная законом возможность досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.
Однако, в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности, по нашему мнению, следовало бы значительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать Глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.
Анализ механизма ответственности Глав муниципальных образований, по нашему мнению, будет не полным в случае, если не указать механизм внутрисистемного контроля в отношении Глав муниципальных образований в системе муниципальной власти. Схематично данный механизм определен п.6 ч.3 статьи 15 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в которой определено, что контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления.
В данной статье законодатель определил, что контролирующие функции в отношении Глав муниципальных образований в системе муниципальной власти возложены на местный представительный орган. Однако, в данном вопросе есть определенные проблемы, состоящие в том, что волеизъявление Главы муниципального образования, избранного всем местным населением, равно лишь единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, получение которого является достаточно проблематичным в случае возникновения противоречий между отмеченными муниципально-властными субъектами.
Кроме того, практика показывает, что в случае возникновения конфликта между представительным органом и Главой муниципального образования местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между ними по поводу отмены тех или иных решений. При этом, по нашему мнению, ключевой недоработкой законодателя является то, что местный представительный орган, де-факто наделенный контрольными полномочиями в системе муниципальной власти, де-юре не наделен полномочиями по самостоятельной отмене незаконных правовых актов Главы муниципального образования.
Достаточно спорной является правовая схема в соответствии с которой контролирующий субъект вправе лишь предложить подконтрольному — Главе муниципального образования принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении — обратиться в суд. Очевидно, что в настоящее время полномочия представительного органа местного самоуправления являются недостаточными для осуществления действенного контроля за Главой муниципального образования в системе муниципальной власти.
В заключение отметим, совершенствование механизмов ответственности Глав муниципальных образований не должно являться самоцелью. Всем понятна вся тяжесть их положения, обусловленная тем, что существующая система управления на местном уровне в настоящее время оказалась неадекватной состоянию общества, местные власти утратили контроль за развитием событий, их управленческая деятельность имела крайне слабое экономическое, финансовое, правовое и информационное обеспечение4. Однако, именно в силу указанных обстоятельств деятельность Глав муниципальных образований не может быть построена на основах бесконтрольности и безответственности. Очевидно, что приоритетным должен являться такой подход к конструированию их правового положения, в котором в оптимальном сочетании будут гражданский контроль снизу и государственный контроль сверху, использующие в качестве критерия конечную эффективность деятельности Глав муниципальных образований.

Примечания
  1.   Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С.189.
  2.   Закон Российской Федерации «#P 3 0 1 1 9033179 0000#G0Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 N 154-ФЗ
  3.   Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления //Государство и право, 2002, №12, с. 30.
  4.   Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М., 2000. С.23.
Соловьев С.Г. Проблемы функционирования механизма ответственности Глав муниципальных образований // «Академия Тринитаризма», М., Эл № 77-6567, публ.10535, 16.07.2003

[Обсуждение на форуме «Публицистика»]

В начало документа
© Академия Тринитаризма
info@trinitas.ru