|
|
Соловьев С.Г., Степанищев В.Ф.
Проблемы обеспечения законности регионального и местного нормотворчества в Челябинской области
Вопросы обеспечения законности правового регулирования местного самоуправления, а также проблемы, находящиеся в тесной взаимосвязи с ними, в последнее время неизменно вызывают пристальный интерес как практических работников, так и широкого круга ученых, представляющих различные сферы правовой науки. Подобное внимание к указанной проблематике вполне объяснимо: сегодня во многих субъектах Российской Федерации идет активный процесс по модификации и совершенствованию систем местного самоуправления как на региональном, так и на муниципальном уровнях.
В связи с этим первоочередное значение в настоящее время приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. К тому же, сегодня очевидна необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России1, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства с региональными и муниципальными законодательными системами на основе положений Конституции РФ.
По нашему мнению, механизм обеспечения единства правового пространства России представляет собой систему органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимает нормоконтроль, представляющий собой одну из форм осуществления государственной власти, заключающуюся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием региональных и местных юридических актов нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.
Элементами механизма обеспечения единства правового пространства России являются Президент РФ и его представители в федеральных округах, судебные органы, органы юстиции и прокуратуры. В то же время можно констатировать, что в настоящее время между отдельными составляющими этого механизма нет четкого, законодательно оформленного разграничения функций и сфер компетенции, нет должного взаимодействия.
Безусловно, позитивным моментом является включение в механизм обеспечения единства правового пространства России территориальных органов юстиции. Решающее значение для этого имел Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». Он предусматривает проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации и включение их в федеральный регистр.
При проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов Челябинской области Главным управлением Министерства юстиции в числе проверяемых были включены акты, регулирующие правоотношения в сфере местного самоуправления, представляющего собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Следует напомнить, что в соответствии с пунктом «н» статьи 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Совместное ведение в соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции РФ означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству, принятому по предмету совместного ведения.
Однако, в ходе проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Челябинской области в сфере местного самоуправления, были выявлены положения, несоответствующие Конституции РФ и действующему законодательству, нарушающие принцип самостоятельности местного самоуправления.
Так, с превышением предоставленной органам государственной власти субъекта компетенции, постановлениями Челябинской областной Думы от 29.09.1995 №246 «О представительном органе местного самоуправления города», №247 «О представительном органе местного самоуправления сельсовета», №248 «О представительном органе местного самоуправления города, поселка» были установлены структура, численный состав и полномочия представительных органов местного самоуправления.
Указанные правовые акты были обжалованы в суд, и Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда согласилась с доводами Главного управления и Прокуратуры Челябинской области о том, что вышеназванные положения создают препятствия и ограничивают права населения области в осуществлении своих прав на участие в местном самоуправлении и признала их противоречащими федеральному законодательству, недействи-тельными и недействующими с момента издания.
Пунктом 1 статьи 11 Закона Челябинской области от 16.10.1995 №08-ОЗ «О местном самоуправлении в Челябинской области» был установлен срок полномочий представительных органов местного самоуправления — 4 года. В соответствии же с Федеральными законами от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункты 1 и 2 статьи 8) и от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подпункт 6 пункта 1 статьи 8), срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Из этого следует, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо. В связи с этим указанное положение областного Закона также было признано Челябинским областным судом противоречащим федеральному законодательству.
Кроме того, Челябинским областным судом были признаны противоречащими федеральному законодательству положения Законов Челябинской области «О статусе главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области» и «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Челябинской области», в части неправомерного установления данным лицам отсрочки от военной службы.
Обращает на себя внимание также и проблема соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Следует отметить и тот факт, что если рассматривать регулирование местного самоуправления непосредственно на уровне законов, то нужно указать, что #G0развитие местного самоуправления в Российской Федерации (как публичного института) во многом зависит от того, есть ли у его органов четкие правовые ориентиры в пределах которых ему следует реализовать свои полномочия.
Вместе с тем, довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и ведомственными и местными интересами правоприменителей делает процесс четкого нормативного регулирования местного самоуправления чрезвычайно сложным. В связи с этим и учитывая почти полное отсутствие нормоконтроля за ними, по нашему мнению, представляется желательным включение в проект Федерального закона «О юстиции» статью «Контроль за соответствием нормативных актов органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству».
Нормативным обоснованием данного предложения может послужить ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления2, которая предусматривает административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Причем в качестве его основной цели она признает обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов. Очевидно, что соответствующие функции должны быть возложены именно на органы юстиции.
Указанное тем более актуально, так как Главное управление Министерства юстиции РФ по Челябинской области, выполняя поручение полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе, с февраля 2001 года проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
По результатам проведенной экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых до 2000 года, было установлено, что из 305 действующих Уставов 111 не соответствовали действующему законодательству (что составляло 35,5%). Из 3167 нормативных правовых актов органов местного самоуправления законодательству противоречило 953 (что составляло 30,1 %).
В качестве наиболее характерных нарушений законодательства РФ, содержащимися в уставах и актах органов местного самоуправления, можно выделить следующие:
В настоящее время в Челябинской области проделана значительная работа по приведению нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ и действующим законодательством. Для проведения учета и осуществления контроля над нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Главным управлением юстиции по Челябинской области созданы и ведутся Реестр Уставов муниципальных образований (внесено 305 Уставов), Реестр нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления (внесено 1376 НПА), Реестр нормативных правовых актов Глав муниципальных образований (внесено 1791 НПА).
В целях дальнейшего контроля за соответствием нормативных правовых актов органов местного самоуправления Конституции РФ, законодательству РФ и Челябинской области приказом начальника Главного управления утвержден Временный порядок проведения юридической экспертизы и ведения реестра нормативных правовых актов органов местного самоуправления Челябинской области. Письмом Главного федерального инспектора в Челябинской области Временный порядок направлен во все муниципальные образования Челябинской области.
Временным порядком рекомендовано органам местного самоуправления обеспечить направление в Главное управление Министерства юстиции по Челябинской области копий нормативных правовых актов в 10-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные нормативные правовые акты, для включения этих актов в реестр и проведения юридической экспертизы. В настоящее время в соответствии с вышеназванным Временным порядком в Главное управление поступило свыше 500 актов органов местного самоуправления.
Необходимо отметить, что анализ вновь поступающих актов органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о значительном улучшении их качества как с точки зрения законности содержащихся в них норм, так и с точки зрения юридической техники. Это говорит о том, что должностные лица органов местного самоуправления (прежде всего юридические службы) стали уделять гораздо больше внимания проблеме соответствия актов органов местного самоуправления Конституции РФ и федеральному законодательству.
Следует обратить внимание на тот факт, что сознавая важность поставленной задачи по созданию единого правового пространства в Российской Федерации и учитывая наличие объективных трудностей у органов местного самоуправления в процессе нормотворческой деятельности, руководством Главного управления Министерства юстиции по Челябинской области принято перспективное решение не ограничиваться лишь контрольными функциями, а оказывать всестороннюю помощь органам местного самоуправления в этой сфере.Достаточно важным с этой точки зрения является утвержденное Положение о Консультационном пункте по оказанию правовой помощи органам местного самоуправления Челябинской области. Основными направлениями деятельности Консультационного пункта являются оказание правовой помощи органам местного самоуправления при подготовке и принятии нормативных правовых актов, обобщение основных несоответствий федеральному законодательству, выявляемых в актах органов местного самоуправления Челябинской области, подготовка методических рекомендаций по вопросам нормотворчества органов местного самоуправления и др.
Завершая рассмотрение проблем обеспечения законности регионального и местного нормотворчества в Челябинской области следует признать, что реализация деятельности по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления не может осуществляться достаточно активно ввиду отсутствия необходимой правовой основы для предупреждения принятия актов органов местного самоуправления, несоответствующих законодательству РФ.
В связи с этим, считаем необходимым законодательно закрепить обязательность государственной регистрации нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также утвердить на федеральном уровне методику проведения юридической экспертизы указанных актов. Также представляется желательным создание специализированного структурного подразделения в территориальных органах юстиции, которое бы непосредственно осуществляло работу по данному направлению деятельности.
Соловьев С.Г., Степанищев В.Ф. Проблемы обеспечения законности регионального и местного нормотворчества в Челябинской области // «Академия Тринитаризма», М.,Эл № 77-6567, публ.10621, 13.08.2003
[Обсуждение на форуме «Институт Законодательства»]
Проблемы обеспечения законности регионального и местного нормотворчества в Челябинской области
- Превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий.
- Неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления.
- Нарушение бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.
- Нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством.
- Нарушение административного законодательства.
- Соловьев Сергей Геннадьевич,
- заведующий кафедрой
Конституционного, гражданского
и муниципального права
Южно-Уральского государственного
университета, кандидат юридических
наук
Степанищев Владимир Федорович,
- начальник Главного управления
Министерства юстиции РФ
по Челябинской области
государственный советник
юстиции 3 класса
- Само понятие «правовое пространство» пока не получило научного обоснования, хотя в последнее время активно используется и юристами, и политиками. Думается, что правовое пространство — это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России. Они должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. В противном случае единое правовое пространство будет нарушено.
- Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. (((№ 92-871-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М.. 1994. С. 71-78
Соловьев С.Г., Степанищев В.Ф. Проблемы обеспечения законности регионального и местного нормотворчества в Челябинской области // «Академия Тринитаризма», М.,
 |