Реформа местного самоуправления в России и ее финансовые аспекты.

Продолжение экономических реформ и развитие институтов гражданского общества в России остро ставят проблему реформирования местного самоуправления и его финансовых основ. Реформирование межбюджетных отношений, проводимое федеральными органами власти, не может быть успешным без поддержки основных его направлений на региональном и местном уровне.

В настоящее время Россия находится на этапе реализации Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. В соответствии с основными положениями Программы к концу 2005 года в России должно быть упорядочено бюджетное устройство вплоть до местного уровня, четко разграничены расходные полномочия и определены соответствующие им источники доходов. При этом, предоставление финансовой помощи из федерального бюджета должно разумно сочетать выравнивающий и стимулирующий характер.

Однако стало очевидно, что разграничение расходных функций между бюджетами невозможно без законодательного урегулирования вопросов разграничения государственных полномочий и предметов ведения между уровнями власти, которое, в свою очередь, невозможно без реформирования системы местного самоуправления. Именно на это и была направлена в 2001-2002 г.г. работа Комиссии при Президенте Российской Федерации под руководством Козака ¹.

Подготовка и принятие соответствующих законопроектов заняла более трех лет: с лета 2001 года, когда была создана комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения, до лета

2003 года, когда были приняты Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Данные законы впервые за время реформ разграничили компетенцию центра, субъектов федерации и органов местного самоуправления, в т.ч. по предметам совместного ведения, с указанием источников финансирования полномочий.

Схема 1
Структура бюджетной системы Российской Федерации после реализации
Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации».

Спустя еще год (летом 2004 года) положения данного закона были подкреплены соответствующими изменениями в Бюджетный ² и Налоговый кодексы ³, а также изменениями в 154 законодательных акта ⁴, в том числе по вопросам реформирования системы социальных льгот (замена натуральных льгот денежными компенсациями).

Указанные изменения в законодательство предусматривают коренную перестройку системы местного самоуправления, муниципальных финансов и межбюджетных отношений.Фактически предусматривается создание 2-уровневой системы органов власти местного самоуправления и соответственно 2-уровневой системы местных бюджетов (см. схему). К 2006 году по всей стране будут созданы самостоятельные бюджеты со своим перечнем расходных полномочий и доходных источников на уровне городских и сельских поселений, а также городских округов и муниципальных районов.

В сфере разграничения расходных полномочий по уровням власти изменения в указанные выше законы призваны:

- четко разграничить расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

- обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

- определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и (или) предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

Принципиальным условием разграничения расходных полномочий стало следующее: каждый уровень власти должен самостоятельно устанавливать законодательным образом перечень своих собственных полномочий. При этом тот уровень власти, который устанавливает обязательство, и должен обеспечить его финансирование в полном объеме, даже если непосредственное исполнение делегировано нижестоящему уровню (см. Таблицу 1).

Таблица 1

Принципиальная схема разграничения расходных обязательств
(полномочий)

РФ- Российская Федерация, СФ, — субъекты федерации, МСУ — местное самоуправление

Таким образом, реформа предполагает, что каждый уровень власти, включая муниципальный, будет самостоятельно устанавливать границы собственных полномочий и объем расходов на их выполнение. Огромный объем государственных полномочий, который фактически несет на себе муниципальный уровень власти, законодательно закреплен за государственными органами власти (субъектов федерации), а исполнение делегируется на местный уровень с одновременным выделением субвенций из соответствующих бюджетов на реализацию «делегированных полномочий». В целом объем перераспределяемых по уровням власти полномочий исчисляется в масштабах страны сотнями миллиардов рублей. Отдельные примеры этого процесса представлены в Таблице 2.

Одновременно с 1 января 2005 года начат процесс реформирования системы социальных льгот, предоставляемых населению, и заменяемых денежными компенсациями из бюджетов соответствующих уровней власти, что значительно увеличило расходную нагрузку на бюджеты, особенно региональные.

Таблица 2

Перераспределение расходных обязательств по уровням власти

	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов федерации	Местные бюджеты
ФЗ «О ветеранах» (ветераны войны)
Пособия гражданам, имеющим детей
Льготы для федеральных служащих
Адресные жилищные субсидии
Расширение функций федеральных правоохранительных органов
Финансовое обеспечение учебного процесса в школах
Финансовое обеспечение школ-интернатов, детских домов, домов ребенка
Воинский учет и призыв
Льготы ветеранам труда, труженикам тыла, репрессированным
Профтехобразование
Субсидирование сельхозпроизводства
Обеспечение противопожарной безопасности
Экологический контроль
Школы, детские сады, поликлиники, финансируемые федеральными министерствами
Платежи за неработающее население в систему ОМС

Вместе с разграничением полномочий в законодательстве проведено и перераспределение доходных источников. Большая часть налоговых доходов, ранее закреплявшихся за органами МСУ, передана бюджетам субъектов. В свою очередь, местные бюджеты будут получать субвенции и компенсации на выполнение делегированных государственных полномочий. Нормативы налоговых доходов бюджетов всех уровней теперь четко и на долгосрочной основе закреплены Бюджетным кодексом (см. Таблицу 3).

Таблица 3.

Нормативы налоговых доходов местных бюджетов с 2006 года

Значительные изменения коснулись объема налоговых доходов, передаваемых с 2006 года местному уровню власти. В частности, норматив по налогу на доходы физических лиц предусмотрен только 30% (20% в районы и 10% в поселения), а не 50, как было установлено ранее в законодательстве. Нормативов отчислений от налога на прибыль и налога на имущество предприятий для местных бюджетов в Бюджетном кодексе вообще не предусмотрено. Все остальные налоги, передаваемые в местные бюджеты крайне незначительны по объему поступлений: земельный налог, налог на имущество физических лиц, единый сельскохозяйственный налог, единый налог на вмененный доход и отдельные виды государственной пошлины.

Одновременно Бюджетным кодексом предусмотрена возможность передачи отдельных доходов по федеральным и региональным налогам из бюджетов субъектов в бюджеты муниципальных образований, но только по единым для всех муниципальных образований нормативам (за исключением случаев установления дополнительных трансфертозамещающих нормативов по НДФЛ). Однако, учитывая, что на бюджеты субъектов с 2005 года в связи с перераспределением расходных полномочий также возложен значительный объем расходных обязательств, то передачи налоговых доходов в местные бюджеты по единым нормативам на 2005 год в большинстве субъектов Федерации не предусмотрено.

В части законодательного урегулирования вопросов межбюджетного выравнивания с 2006 года Бюджетным кодексом введены единые обязательные требования к построению систем межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов бюджетам муниципальных образований ⁵. В частности, определены ключевые условия и основные формы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов:

- дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений (выравнивающие трансферты, рассчитываемые по формулам с учетом численности жителей);

- дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (выравнивающие трансферты, рассчитываемые по формулам с учетом индексов налогового потенциала и индексов бюджетных расходов); ⁶

- субсидии из фонда муниципального развития для долевого финансирования инвестиционных проектов и программ;

- субсидии из фонда софинансирования социальных расходов для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов;

- субвенции из регионального фонда компенсаций для финансового обеспечения исполнения органами МСУ отдельных государственных полномочий;

- бюджетные кредиты на платной, срочной, возвратной основе.

Следует отметить, что дотации из фондов выравнивания могут быть заменены дополнительными индивидуальными нормативами отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц в пределах не менее 10% доходов от НДФЛ в целом по субъекту Российской Федерации. Однако, по оценкам специалистов, даже при 100% нормативе отчислений доходы от НДФЛ могут не покрыть требуемую сумму дотаций.

Таким образом, при детальном рассмотрении нововведений в межбюджетных отношениях, связанных с реализацией реформы местного самоуправления, высвечивается целый ряд недостатков, которые носят принципиальный характер и могут затормозить достижение целей реформы на самом начальном этапе ее реализации.

Совершенно очевидно, что при таких изменениях в распределении налоговых доходов ни о какой самостоятельности местных бюджетов речи не идет, зависимость местных бюджетов от финансовой помощи из бюджетов субъектов значительно возрастет (см. Диаграмму).

Очевидно также, что существующие совокупные обязательства местного самоуправления по предоставлению общественных услуг населению превышают их доходные возможности. Поэтому в условиях реформирования межбюджетных отношений органы местного самоуправления будут вынуждены сокращать объем предоставляемых услуг населению и перекладывать часть расходов на население и предпринимательское сообщество.

Бюджеты муниципальных образований Ярославской области
в свете реформы местного самоуправления

Реформа местного самоуправления требует существенных изменений и от бюджетной системы и Ярославской области. Количество муниципальных бюджетов с 1 января 2006 года составит 103 единицы (2 городских округа, 17 муниципальных района и 84 городских и сельских поселений), и перед областным бюджетом встанет серьезная проблема межбюджетного регулирования огромного числа местных бюджетов, поскольку, по оценкам специалистов, практически все они за редким исключением будут финансово несостоятельны. Показатели количества муниципальных образований в субъектах РФ не являются окончательными, т.к. в ряде субъектов РФ как и в Ярославской области работы по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом не завершены.

Законодательное закрепление на региональном уровне с 2005 года большого объема государственных полномочий, которые делегируются для исполнения местным органам власти, потребовало от областных властей адекватной централизации налоговых ресурсов с последующим перераспределением в виде финансовой помощи муниципальным образованиям. А это, в свою очередь, ставит вопрос о выработке четких, прозрачных, формализованных методов распределения финансовой помощи, передаваемой местным бюджетам на выполнение переданных полномочий.

Для более подробного изучения данного вопроса и оценки последствий реализации закона о местном самоуправлении проанализируем динамику и структуру расходов и доходов местных бюджетов Ярославской области до и после реформ.

Анализ структуры и динамики доходов и расходов местных бюджетов проведен по данным отчетов департамента финансов области об исполнении консолидированного бюджета Ярославской области за 2000-2004 годы, проекта консолидированного бюджета на 2005 год и прогноза доходов местных бюджетов, составленного с учетом требований Бюджетного кодекса РФ по распределению полномочий и налоговых доходов между бюджетами разных уровней.

Как видно на диаграмме, в период с 2000 по 2004 г.г. доходы и расходы местных бюджетов уверенно росли, в т.ч. и налоговые. Однако с 2005 года ситуация изменится. В текущем году расходы местных бюджетов в среднем сократятся на 18% к уровню 2004 года, что связано с перераспределением полномочий в основном в социальной сфере (образование, здравоохранение, социальная политика, «монетизация льгот»). В частности, в 2005 году доля расходов местных бюджетов на здравоохранение в 1,5 раза снизится, одновременно в 2,5 раза вырастет доля расходов на социальные выплаты населению. При этом основной объем социальных расходов местных бюджетов будет обеспечиваться средствами областного бюджета, поскольку это — государственные полномочия субъекта.

Таблица 4

Изменение структуры расходов местных бюджетов Ярославской области в 2000-2006 г.г., %

Кроме того, в связи с изменениями в бюджетной классификации, с 2005 года расходы на капитальное строительство распределяются по соответствующим отраслям бюджетной сферы, а не выделяются отдельной строкой. Также следует отметить, что практически до нуля сократятся расходы местных бюджетов на поддержку сельского хозяйства и развитие рыночной инфраструктуры (кстати, высокий удельный вес расходов на развитие рыночной инфраструктуры в 2003-2004 г.г. был обусловлен реализацией закона Ярославской области «О стимулировании экономического развития»).

Рост расходов на содержание органов местного самоуправления в 2005 и 2006 годах обусловлен проведением выборов и необходимостью содержания вновь создаваемых исполнительных и законодательных органов местного самоуправления. Еще одной немаловажной проблемой в этой связи станет острая нехватка на местном уровне квалифицированных управленческих кадров и финансовых работников, способных грамотно составить, утвердить и исполнить бюджет муниципального образования.

Наконец, следует добавить, что по мере возможности местные власти будут вынуждены сокращать долю расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и транспорт, поскольку эти функции должны реализовываться с помощью рыночных механизмов и с участием населения.

Изменения в разграничении расходных полномочий и мероприятия по замене льгот денежными компенсациями значительно увеличили расходную нагрузку на областной бюджет с 2005 года. Поэтому, с учетом требований Налогового и Бюджетного кодексов с 2005 года изменяется и распределение налоговых доходов по уровням власти. Налоговые доходы бюджетов Ярославской области в 2005 году могут снизиться более чем в 2 раза к уровню 2004 года. В 2006 году ситуация еще более усугубится: общая сумма доходов местных бюджетов вырастет весьма незначительно, тогда как налоговые доходы могут снизиться еще почти на четверть.

Анализ структуры доходов показывает, что все последние годы усиливалась тенденция к увеличению зависимости местных бюджетов от финансовой помощи сверху. Данные таблицы и прогноз доходов местных бюджетов на 2005-2006 г.г. свидетельствуют о том, что доля налоговых доходов местных бюджетов снизится с 64,2% в 2004 году до 27,4% в 2006 году.

Таблица 5.

Изменение структуры доходов местных бюджетов
Ярославской области в 2000-2006 г.г.,%

В условиях недостатка финансовых средств значительно вырастет роль неналоговых источников доходов местных бюджетов (доходов от продажи и сдачи в аренду муниципального имущества) — с 3-5% в 2000-2004 г.г. до 11% в 2005-2006 г.г. Доля финансовой помощи в среднем по муниципальным образованиям вырастет с 30% в 2004 году до 61,3% в 2006 году. При этом, если в г. Ярославле с его налоговым потенциалом доля финансовой помощи будет ниже среднего значения по области, то остальные муниципальные образования будут на 80-90% финансово зависимы от областного бюджета. Вместе с тем, областные власти так и не выработали четких, законодательно утвержденных критериев, нормативов финансовой помощи местным бюджетам

Реализация на территории Ярославской области положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как и в других субъектах РФ в целом проводится в установленные сроки.

Процесс установления границ муниципальных образований и наделения их соответствующим статусом органами государственной власти субъектов РФ можно признать что он в основном завершенным.

В межбюджетных отношениях Центра и регионов правительство России проводит курс на централизацию максимума доходов в федеральный бюджет. Если раньше в регионах оставалось около 50 процентов собираемых на территории налогов, то с каждым годом эта доля уменьшается.

Пока же из года в год субъекты Федерации и органы местного самоуправления теряют самые стабильные и легко собираемые доходные источники. В пользу Центра постепенно изъяли НДС, отменили ряд местных налогов, целевые сборы в дорожный фонд. Последнее «изъятие» табачных акцизов привело к потерям консолидированного бюджета так в Ярославской области в размере 1,7 млрд. рублей. Взамен мы получили компенсацию -около 570 млн. рублей. Центр передает в регионы и муниципальные образования новые, а соответственно трудно собираемые налоги. К примеру, введение акцизов на бензин, которые должны взиматься с АЗС, привело к недополучению средств в дорожные фонды во всех субъектах РФ. У регионов и муниципальных образований не хватает средств на первоочередные расходы — зарплата бюджетникам, оплата повышенных тарифов на тепло- и электроэнергию. Такая политика проедания бюджетных средств без переспектив к развитию нагнетает социальную напряженность на местах. Техногенные катастрофы в ЖКХ, забастовки врачей и учителей остановки крупных предприятий общественного автотранспорта — это только первые вестники возможных социально-экономических катаклизмов.

Таким образом, на фоне формальных заявлений о децентралиэащю и росте самостоятельности местных бюджетов в ходе реформы МСУ происходят обратные процессы: укрепление властной вертикали вплоть до уровня местного самоуправления, сокращение социальных обязательств государства, централизация налоговых доходов с одновременным делегированием исполнения полномочий нижестоящим уровням. Все это, на наш взгляд, свидетельствует о тенденциях к централизации в бюджетной сфере и межбюджетных отношениях, когда местные бюджеты будут выполнять государственные полномочия на средства вышестоящих бюджетов и будут полностью финансово зависимы от них.

В этих условиях местным бюджетам придется рассчитывать в основном на свои силы. Чтобы облегчить переход новым формам организации межбюджетных отношений, повысить эффективность и рационально организовать предоставление общественных благ и услуг, не ущемив при этом права граждан на получение этих благ в соответствии с общегосударственными нормами и стандартами, представляется необходимой реализация ряда мер на уровне органов местного самоуправления:

1. Органам местного самоуправления предстоит продолжить работу по реформированию сферы ЖКХ и общественного транспорта, развитию частного предпринимательства и конкуренции на рынке этих и других муниципальных услуг, расширять практику предоставления различных социальных у слуг на платной основе.

2. Местные власти должны требовать от региональных и федеральных структур строгого соблюдения требований бюджетного законодательства о финансовом обеспечении передаваемых на исполнение органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (как федеральных, так и региональных).

3. В целях пополнения доходов местных бюджетов необходим поиск и реализация мер по увеличению поступлений от налогообложения земли и недвижимости (совершенствование кадастровой оценки земли, рыночная оценка недвижимости), а также от единого налога на вмененный доход (поддержка малого бизнеса, создание институциональной среды для развития предпринимательской деятельности).

4. Большое значение будет иметь развитие социального партнерства с бизнес-сообществом, включая как крупные градообразующие предприятия, так и субъекты малого и среднего бизнеса, на основе принципов социальной ответственности предпринимателей и развития благотворительности в целях более эффективного решения вопросов местного значения, совместного финансирования отдельных проектов и программ.

5. Для снижения нагрузки на местные бюджеты не менее важной задачей станет развитие межмуниципального сотрудничества и межмуниципальной кооперации, а также совершенствование взаимодействия муниципальной власти, населения и различных структур гражданского общества, в целях расширения использования возможностей граждан и общественности при решении задач, возложенных на органы местного самоуправления.

6. Ряд проблем, возникающих при реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» требуют законодательного урегулирования на федеральном уровне. В частности, необходимо:

- внести изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» с целью устранения коллизии между нормами указанных законов, применяющимися при проведении выборов в представительные органы муниципальных районов (в части установленного пунктом 2 части 4 статьи 35 ограничения по числу депутатов, избираемых от одного поселения, в представительном органе муниципального района);

- дополнительно урегулировать порядок организации и проведения голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, исходя из того, что местный референдум является самостоятельным институтом местного самоуправления, а голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования отличается от местного референдума рядом особенностей, а также определить, к каким последствиям для органов государственной власти приводит выявленное в ходе голосования согласие населения на преобразование муниципального образования, изменение границ муниципального образования;

- уточнить положения части 7 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа (лишением такого статуса) с согласия населения городского поселения и населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение (считается ли согласие населения муниципального района полученным, если только сельская часть населения муниципального района не согласна с изменением статуса поселения, а в целом население муниципального района вместе с населением городского поселения выразило согласие на преобразование);

- урегулировать порядок разрешения ситуации противоречия между позицией населения, выраженной в виде голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, и необходимостью следования требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части территориальной организации местного самоуправления (например, в ходе голосования населением выражено согласие о выделении городского поселения из состава муниципального района в связи с наделением его статусом городского округа, но при этом отсутствует необходимая социальная, транспортная и иная инфраструктура для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения в соответствии с их компетенцией).

Кроме того, слишком обобщенное определение понятия муниципального образования, данное в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 84 указанного Федерального закона приводит к смешиванию понятий территориальной организации муниципальных образований и административно-территориального устройства субъектов РФ, что служит основанием для обращения граждан в суд с требованиями о наделении статусом городских округов городов областного значения, входящих в состав муниципального образования, но при этом являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, не входящими в состав районов (в Ярославской области областным судом рассмотрено гражданское дело № 3-15/05 по заявлению Н.Д. Городецкого о признании недействующим абзаца 2 пункта 1 статьи 17 Закона Ярославской области от 21.12.2004 № 65-з «О наименованиях. границах и статусе муниципальных образований Ярославской области» в части наделения города Углича статусом городского округа — решением суда от 05.03.2005 заявление оставлено без удовлетворения; подобный спор рассматривается по заявлению Е.И. Никитина в части Рыбинского муниципального района — производство по делу приостановлено до окончания срока лечения Е.И. Никитина).

7. Обратить внимание органов государственной власти субъектов РФ на необходимость организационно-финансового обеспечения выборного процесса органов местного самоуправления и проведения выборов, перераспределения имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями в установленные ФЗ от 06.10.2003 г. М131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сроки.

8. Минрегиону России довести до сведения Председателя Правительства РФ проблемы, обусловленные отсутствием необходимых финансовых средств для методического и кадрового обеспечения реформирования местного самоуправления.

•  ¹⁾  Указ Президента РФ от 21.06.2001 № 741 «О Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» // Российская газета, №121, от 27.06.2001.
  
•  ²⁾ Федеральный закон от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // Российская газета №182 от 25.08.2004
  
•  ³⁾  Федеральный закон от 29.07.2004 №95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах //Российская газета №164 от 03.08.2004
  
•  ⁴⁾ Федеральный закон от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета №188 от 31.08.2004
•  ⁵⁾ См. Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 135-142
  
•  ⁶⁾ Однако на отработку методик выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований может потребоваться несколько лет (на федеральном уровне этот процесс занял почти 10 лет).