Проект

По итогам проведенного фракцией «Родина» в Государственной Думе 19 мая 2005 года «круглого стола» на тему «Реформа местного самоуправления в России: проблемы и перспективы» участники «круглого стола» считают необходимым обратить внимание на следующие проблемы местного самоуправления, выявившиеся в ходе анализа и реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ) и иных законодательных актов, касающихся реформы местного самоуправления:

Создание согласно Федеральному закону № 131-ФЗ новых муниципальных образований и изменение границ муниципальных образований, существовавших до принятия указанного Федерального закона, зачастую осуществляется без учета сложившейся территориальной инфраструктуры, а нередко и вопреки позиции населения соответствующих территорий. В результате разрушается производственный потенциал и сложившиеся инфраструктурные и иные связи территорий, порождаются недееспособные муниципальные образования с небольшой численностью населения, не имеющие ни материально-финансовых, ни кадровых ресурсов для эффективного функционирования.

Создание согласно Федеральному закону № 131-ФЗ муниципальных образований, кроме того, привело к чрезмерному дроблению территории и резкому росту числа муниципальных образований, что, в свою очередь влечет за собой и рост числа муниципальных служащих. Как следствие значительно увеличились расходы на содержание муниципальных служащих, бремя финансирования которых легло как на сами муниципальные образования и их население, так и на бюджеты субъектов Российской Федерации, которые в условиях дефицита муниципальных бюджетов вынуждены их дотировать.

Требование Федерального закона № 131-ФЗ о соблюдении нормы представительства от каждого поселения в составе муниципального района до двух пятых от общего числа депутатов представительного органа муниципального района в совокупности с нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей на практике приводит к искусственному завышению общего числа депутатов представительного органа муниципального района.

Существует принципиальное противоречие между регулированием статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в Гражданском кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе № 131-ФЗ. Предусмотренная в Федеральном законе № 131-ФЗ правовая конструкция о наделении органов местного самоуправления правами юридического лица в форме учреждений приводит при ее реализации к правовым коллизиям, ущемлению интересов муниципального образования, ограничению прав местного самоуправления.

Установленные Федеральным законом № 131-ФЗ экономические основы местного самоуправления не обеспечивают его самостоятельность и финансовую независимость и не обеспечивают муниципальные образования, в особенности малые, достаточными средствами на решение вопросов местного значения. Большая часть налоговых доходов, ранее закреплявшихся за органами местного самоуправления, передана бюджетам субъектов Российской Федерации, в результате чего доходная база муниципальных образований значительно сократилась. При этом совокупные обязательства органов местного самоуправления по предоставлению общественных услуг населению превышают их доходные возможности. Все это ведет к тому, что муниципальные образования становятся полностью зависимыми от дотаций вышестоящих бюджетов.

Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ чрезмерно жестко регулирует перечень объектов муниципальной собственности, вследствие чего существенно ограничиваются возможности муниципальных образований влиять на их экономическое развитие.

Неэффективным является и действующий порядок разграничения государственной собственности на землю. Наделение правом муниципальных образований правом собственности на землю проходит по остаточному принципу, и даже в этой ситуации в настоящее время право муниципальной собственности на землю на практике почти не реализуется. Кроме того, отсутствует четкий порядок разграничения собственности на землю между муниципальными образованиями всех уровней. В результате муниципальные образования лишаются земельных ресурсов, необходимых для их территориального развития и эффективного функционирования, а также возможности получения доходов от сдаваемых в аренду земельных участков. Неурегулированность вопроса о муниципальной собственности на землю создает особенно серьезные проблемы для дальнейшего развития городов.

В целях решения вышеуказанных проблем и ряда иных недостатков в реформе местного самоуправления и дальнейшего повышения эффективности и целесообразности данного процесса участники «круглого стола» рекомендуют Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации начать широкомасштабную законодательную и административную работу в следующих направлениях:

1. Пересмотреть порядок создания новых муниципальных образований и изменения границ муниципальных образований с учетом сложившейся инфраструктуры соответствующих территорий, мнения населения, выраженного путем непосредственного волеизъявления, а также с учетом возможности обеспечения создаваемого муниципального образования необходимыми финансовыми, кадровыми и иными ресурсами для его самостоятельного и эффективного функционирования. При этом важно не допустить создания излишне большого числа муниципальных образований и, как следствие, роста числа муниципальных служащих.

2. Расширить возможность использования в сфере местного самоуправления институтов непосредственной демократии, в особенности малозатратных форм, таких как сходы жителей.

3. Рассмотреть вопрос об изменении или отмене нормы представительства поселений при формировании представительного органа муниципального района в целях избежания искусственного завышения общего числа депутатов представительного органа муниципального района.

4. Привести в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации нормы Федерального закона № 131-ФЗ о статусе муниципальных образований и органов местного самоуправления. Для реализации своих полномочий как органов власти, действующих от имени и в интересах муниципального образования, органы местного самоуправления не нуждаются в наделении их правами юридического лица и определения организационно-правовой формы, поскольку при предоставлении им права на участие в гражданских правоотношениях они действуют от имени муниципальных образований в соответствии с главой пятой Гражданского кодекса Российской Федерации и Уставом муниципального образования.

5. Определить круг вопросов местного значения исходя из принципа субсидиарности, то есть предоставить муниципальным образованиям полномочия по решению максимально возможного круга вопросов, однако если эффективное решение вопроса на муниципальном уровне невозможно,

его решение подлежит отнесению на более высокий уровень власти. При этом следует обратить внимание, что в настоящее время один и тот же перечень вопросов местного значения определен сразу для всех видов поселений, от сельского до больших городов, не имеющих статуса городского округа, хотя возможности решения данных вопросов у них далеко не одинаковы.

6. Законодательно обеспечить муниципальные образования более широкой доходной базой, в том числе налоговой, позволяющей самостоятельно и независимо от вышестоящих бюджетов решать вопросы местного значения. При этом необходимо обеспечить органам местного самоуправления возможность соблюдать единый социальный стандарт — совокупность обязательств публичной власти по отношению к конкретному гражданину, проживающему в конкретной местности. Также отдельное внимание следует обратить на необходимость мер по увеличению поступлений от налогообложения земли и недвижимости, в том числе совершенствование кадастровой оценки земли и рыночной оценки недвижимости.

5. Обеспечить надлежащее финансирование Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации передаваемых на исполнение органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

6. Закрепить и надлежащим образом обеспечить обязанность государства содействовать муниципальным образованиям в подготовке кадров для муниципальной службы.

7. Расширить перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности либо предоставить муниципальным образованиям возможность самостоятельно решать вопрос о составе муниципального имущества, необходимого для их комплексного социально-экономического развития.

8. Пересмотреть порядок разграничения государственной собственности на землю с целью расширения возможности муниципальных

образований получения в собственность необходимой для их развития и эффективного функционирования земли. Установить четкий порядок разграничения собственности на землю между муниципальными районами, поселениями и городскими округами.

9. Внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменения с целью четкого определения размера дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений для каждого поселения субъекта Российской Федерации, имеющего право на получение дотации, исходя из установленного государством единого социального стандарта. Законодательно закрепить максимальный размер расходов на муниципальное управление в структуре бюджета муниципального образования.

10. Обеспечить возможность влияния органов местного самоуправления на принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений о закрытии школ в сельских населенных пунктах, поскольку от этого нередко зависит существование самих сельских населенных пунктов.

11. Продлить переходный период, предусмотренный Федеральным законом № 131-ФЗ, на два-три года для решения возникающих в ходе реформы местного самоуправления организационных, управленческих, финансовых проблем.